필리핀 최악의 홍수 하이옌(Hyian)

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지난 금요일, 태풍 관측 사상 가장 강력한 태풍 하이옌(Haiyan)이 필리핀 남부를 강타하여 만 명 이상의 사람들이 사망하고 천문학적 규모의 피해가 발생하였다. 하이옌은 최대 순간 풍속이 시속 379km에 달해, 태풍 이동 경로에 위치한 지역의 기반 시설 대부분이 파괴되었고, 특히 사탕수수 등 전체 농작물 재배지역의 1/3이 피해를 입었다. 태풍은 필리핀 농업을 초토화시켰고, 이것이 홍수에 대한 보험이 없는 87%의 필리핀 사람들에게 정신적, 경제적으로 큰 손실을 줄 것임은 자명한 사실이다.

 

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그림 1. 필리핀 하이엔 태풍 피해 현장 (출처: http://www.flickr.com/photos/69583224@N05/10800156554/)

 

필리핀 태풍 사건은 각종 뉴스의 헤드라인을 장식하고 국제기구 등의 메인화면에 구호기금마련을 위해서 보도되고 있다. 이는 2011년도 동아프리카 지역(Horn of Africa)의 가뭄으로 인한 기근과 식량난, 기아 등의 보도와 구호요청을 떠올리게 한다. 당시에도 1만 여명의 아이들이 영양실조에 시달렸고 13만명의 이재민이 발생하였다. 매해 전세계 지역에서 자연재해에 따른 문제들이 발생하고 있으며, 이 지역의 사람들의 생활은 더욱 결핍되고 어려워지고 있다.

 

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그림 2. 2011년도 당시 동아프리카의 가뭄으로 인한 식량부족 지도

 

대다수의 개발도상국(빈곤국가)들은 GDP의 80%이상을 농업에 의존하고 있다. 그러나 농업은 내재적으로 자연재해에 취약한 산업이다. 특히나 농업 외에는 다른 산업이 발달되지 않았으며, 자연재해 방지를 위한 기반시설이 부족하고, 사회안전망이 제대로 정비되지 않았다면 자연재해에 따른 피해는 바로 식량난, 기아, 빈곤문제로 연결될 수 있고 이러한 국가의 사람들의 생활은 더욱 취약하게 될 수 밖에 없다.

여기서 이러한 재해를 단순히 기후변화의 탓으로만 돌리기에는, 또는 단순히 동정심에 의존해 구호용품을 전달하기에는 우리의 대응이 너무 소극적일 것이라는 생각이 든다. 날씨예측기술이 발달하여 자연재해에 대한 ‘조기경보시스템(early warning system)’이나 ‘항시기금(contingency fund)’이 정비되어 있음에도 불구하고 왜 이런 문제가 여전히 지속적으로 발생하는 것이고 수만 명의 사람들이 그들의 터전을 잃고, 어려움을 경험해야만 하는 것일까?

자연재해와 그 손실에 대처하기 위한 방법에는 무엇이 있을까? 전통적으로 지역사회에서는 자연재해에 대비하기 위해서 식량을 미리 비축하거나 댐을 설립하거나, 병충해나 가뭄 등에 강한 씨앗을 심거나 개간기술을 도입하는 등의 방법이 있으나 소작농민(기본적으로 2-3헥타아르의 땅을 가지고 있는 가난한 농민)의 경우는 미리 위험에 대응하기에는 너무 가난하며, 특히 기후변화로 인해 홍수나 가뭄의 발생이 빈번해지고 예측불가능해짐으로써, 이들의 생활은 더욱 자연재해에 노출될 수 밖에 없게 되었다.

보험의 역할은 무엇인가?

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위험을 분산하고 재해에 대한 손실을 최소화하는 전략의 측면에서 생각해본다면, 농민들은 자연재해 발생시 농작물이나 재산을 보호하기 위해서 보험을 구매할 것이다. 그렇다면 과연 어떤 사람들에게 이러한 보험이 가장 필요할까?라는 의문이 제기될 수 있다. 이 질문에 대해서는 적어도 부유한 국가의 농민들보다는 아프리카 농부에게 보험이 더 필요하다는 대답이 나올 것이다. 그렇다면 아프리카나 동남아시아의 농민들은 농작물을 보호하고 재산손실을 막기 위해서 보험을 구매할 수 있을까?

이미 방글라데시의 마이크로파이낸스를 통해서 우리가 알고 있듯이, 전통적으로 은행 같은 금융기관들은 시골지역의 농부들에게, 특히 농업활동을 위한 돈을 빌려주는 것을 꺼려한다. 그 이유는 농업자체의 소득창출 능력이 불확실하기 때문이다. 특히 동일지역에 동일 농산물을 재배하는 농민들에게 자금을 빌려주는 경우, 가뭄이나 홍수가 발생하면 그 지역은 심각한 충격을 동시에 큰 범위에서 경험하게 되기 때문에 빌려준 돈을 갚을 수 없게 된다. 이것을 '상호연관된 위험(covariate risks)'이라 한다. 이렇듯 소규모 농작민들에게 돈을 빌려주는 것은 이들이 돈을 갚을 수 있을지 불확실하고, 관리비용도 많이 들기 때문에 은행들은 돈을 빌려주기 꺼려하며, 따라서 농부들은 좀 더 가뭄에나 홍수에 강한 씨앗을 사거나 개간기술을 설치하는 데 어려움을 겪게 된다.

두 번째로, 아프리카 농민들은 사보험을 시장에서 구매하기가 어렵다. 보험시장은 공급과 수요 두 가지 측면에서 모두 제대로 작동할 수 있는 유인이 없다. 사보험회사들은 농작물과 가축에 보험상품을 개발하여 판매하는 것을 꺼린다. 특히 도덕적 해이(moral hazard)의 문제가 발생할 수 있고, 시골 각 지역에 방문하는 비용이 많이 들기 때문에 보험설계가 어렵고 가격이 비싸지는 문제가 있다. 또한 자연재해 빈도 수가 높은 지역이고, 농업의존도가 높은 지역일수록, 많은 비용을 지불해야만 하는 문제도 있다. 반대로 수요측면에서도 가난한 농부들은 보험을 살 수 있는 유인이 없다. 보험은 발생하지 않는 사건에 대해서 확률적으로 미래에 투자하는 개념인데, 몇 달러로 하루를 생활하는 가난한 농부들은 보험을 살 수 있는 경제적 여유가 없다. 또한 사보험사가 만든 보험 상품은 구매비용이 너무 비싸서 많은 농부들이 보조금 없이 사기에는 어렵다.

그렇다면 어떠한 방법으로 이 문제를 풀 수 있을까? 민간 영역(private sector)이 이 문제의 해결을 위해서 할 수 있는 방법은 없는 것일까? 여기서 우리는 정부, 국제기구, 민간 영역, 학계가 파트너쉽으로 협력하여 만들어 가고 있는 새로운 모델인 날씨지수보험(Weather Index-based Insurance)에 대해서 이야기해보기로 한다.

날씨지수 기반의 보험은 각 지역(국가별로, 주로 가난한 국가)의 농업이나 가축 등의 생산물에 대한 손실을 보호해주는 것에서 시작되었다. 보험 계약은 특정 위험이나 사건(specific perils or events)에 대해서 이루어지며, 지역농업 생산물의 손실액이 얼마인지에 따라서 배상이 이루어진다. 즉 지역 기상관측소의 정보를 바탕으로(지수화), 온도와 습도, 가뭄과 태풍의 발생빈도에 따른 농작물 손실액이 계산된다. 따라서 보험설계를 위한 현지조사가 필요없고, 또한 손실액을 측정하기 위한 비용이 들지 않기 때문에, 보험 구매자들은 실제 손실액수와는 관계없이 일정 금액을 받는다. 일반적으로 보험상품은 독립적인 검증된 지표를 사용하며, 동시에 지역의 기상정보를 이용하기 때문에 보험회사가 지니는 일정의 위험을 국제시장(재보험회사나 국제기구)에 이전할 수 있다. 동일 지역의 모든 구매자들은 보험상품에 대해 동일 비용에 동일한 계약을 하며 보험단위당 같은 손해배상금을 받기 때문에 구매자의 행위는 전혀 영향을 미치지 않는다. 즉 구매자는 돈을 더 많이 받기 위해서 일부러 농작물을 관리하지 않는 등의 행위를 할 필요가 없다. 즉 지수보험은 도덕적 해이(moral hazard)와 역선택(adverse selection)의 문제를 피할 수 있으며, 그러므로 보험을 구매한 농부들은 보험을 구매하지 않은 다른 농부들과 마찬가지의 경제적 유인을 가지게 된다. 일단 계약이 설립되면, 지수보험은 비교적 저렴하게 설계되며, 관리비용도 덜 든다. 왜냐하면 사전에 보험구매자에 대한 기록 같은 것들을 조사하거나 사는 지역을 각각 방문해서 사정(assessment)할 필요가 없으며, 사건 발생후에 손실액을 파악하기 위해 재난 지역을 방문하거나 개인들이 한 일에 대한 손실사정 같은 것들을 하지 않아도 되기 때문이다.

 

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그림 3. 지수보험 운영모델

 

지수보험은 농민, 중간 금융기관이나 NGO, 민간보험회사, 그리고 국제기구의 차원에서 계약이 이루어지는 모델이다. 농부들은 직접 보험회사와 계약을 맺을 수도 있고, 지역 NGO 또는 농민협동조합 등을 통해서(여기에 해당하는 비율이 훨씬 높은데, 왜냐하면 농부들은 정보와 기술력이 부족하고, 의사결정을 하기에는 어려움이 있기 때문이다) 보험을 구매하며, 앞서 언급한 것처럼 일정부분의 위험은 재보험이라는 기능을 통해서 국제사회에 이전되기도 한다.

지수보험(Index-based insurance)은 현장에서 어떠한 방식으로 작동하고 있는가?

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2012년 이티오피아 티가리(Tigray) 지역의 가뭄이 발생하였던 당시, 약 12,000명이상의 농부(farmer)들이 ‘R4 Rural Resilience Initiative(이하 R4)’라는 프로그램을 통해서 총 $322,772을 지급받았다. R4는 미국의 옥스팜(Oxfam America), 세계식량기구(UN World Food Programme), 그리고 재보험사인 스위스 리(Swiss Re)가 협력하여 만든 프로젝트로서, 이티오피아 티가리 지역의 가난한 농부들에게 식량 및 소득을 지원하고, 지역자원을 기후변화에 대비하여 관리할 수 있도록 도와주며(risk reduction), 지수에 기반한 보험을 제공(risk transfer)하며, 마이크로크레딧(prudent risk taking)과 저축(risk reserves)을 통해서 가난한 농부의 생활을 개선하고 지역사회의 역량을 강화하고자 하는 프로그램이다. 이 프로그램은 특정한 손해에 대해 보상을 해주는 대신에, 지수보험을 통해서 일정금액의 손실액을 이 지역의 보험을 구매한 농민들에게 지불해주며 동시에 사회안전망을 확장시키는 역할을 하였다(더 자세한 내용: 링크 참조). 앞서 언급한 것처럼 티가리 지역의 농민들은 손실을 증명할 필요가 없고, 강수량이 미리 결정된 기준보다 적었거나 혹은 시기적으로 늦게 내려서 농업에서 일정기준 이상의 손실이 나면 보험금을 받을 수 있다. 보험에 가입하고 싶으나 지불할 여력이 거의 없는 극빈한 농부들은 지역공공 프로그램, 주로 기후변화 예방 프로그램에 참여하여 노동을 제공하고 그 댓가로 보험에 가입할 수 있다. 이 프로젝트에 참여한 스위스 리 대표는 이것이 취약계층들이 더 기후변화에 적응하고 대비할 수 있는 역량을 키울 수 있는 방안이라고 말하였다. 공공과 민간의 파트너쉽 관계는 기후변화와 관련한 보험제공에 중요한 요소이다(더 자세한 정보는 뮌헨 기후보험 이니셔티브, the Munich Climate Insurance Initiative (MCII)

 

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그림 4. 에티오피아 가뭄 지수 (출처: IRI 리포트)

 

또 다른 성공적인 사례는, 킬리모 살라마(Kilimo Salama) 프로젝트로 2009년에 스위스의 신젠타 재단(the Syngenta Foundation for Sustainable Agriculture)과 케냐와 르완다정부, 케냐 보험회사인 UAP와 르완다의 RORSA 보험회사, 재보험사인 스위스 리(Swiss Re)가 협력하여 만든 지수보험이다. 킬리모 살라마는 태양에너지기술과 모바일 폰을 이용해서, 보험 거래비용을 줄이고, 고객들의 신뢰를 얻는데 성공하였다. 이 프로젝트는 태양열을 통한 기상관측소(solar-powered weather stations)을 각 지역마다 설립하여 매 15분마다 강수량과 온도를 측정하여 실시간 데이터를 축적하고 있다. 지역의 농부들은 가장 근거리의 기상관측소로부터(20km 이내) 제공되는 기후데이터로 구성된 보험을 구매하기 때문에 신뢰성이 높은 지수보험을 구매할 수 있다. 만약, 강수량이 농작물 재배기간에 충분하지 않거나 잘못 예보되었을 때, 보험을 구매한 모든 농부들은 자동적으로 보험금을 받게 된다. 또한 이 지역의 농부들은 모바일폰을 통해서 보험금을 받고 각종 정보를 얻을 수 있다.

지역 보험회사는 농부들이 씨앗, 비료 등을 구매하는 동일 상점에서 이 보험을 판매하며, 상점주인은 농부들에세 카메라가 장착된 모바일 폰을 빌려주며, 농부들은 가입문자를 받고 보험금 지급을 이 모바일폰의 계정으로 받게 된다. 르완다의 경우, 37,000명이상의 농부들이 이 보험을 구매하였고, 지역의 기상관측소와 모바일 폰을 통해서 쉽게, 저렴한 비용으로 보험을 구매하게 되었다. 신젠타 재단(Syngenta Foundation)은 자선과 시장의 접점지대에서 기술력을 제공하고 보험상품을 개발하고 있으며, 현지에 모바일 폰의 급속한 확산에 따라서 거래비용이 더 많이 줄어드는 혜택을 받고 있다.

무엇보다, 현장에서 경험하는 가장 큰 장애물은 바로 농부들이 보험에 대한 지식이 없거나 제공되는 기후정보를 신뢰하지 않는다는 것이다. 높은 문맹률과 빈곤 또한 장애요소이기도 하다. 특히 아프리카의 경우 기후정보와 인덱스를 농부들에게 이해시키는데 어려움도 있기 때문에 지역사정에 맞춰서 씨앗 한 봉지 또는 전체 농작물에 대한 보험이라는 지역에 맞는 개념으로 보험에 대한 정보를 교육하고 있다.

민간영역 기반에서 성공하고 있는 보험-농업패키지 : PepsiCo

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1995년부터 펩시코(PepsiCo)는 인도의 농업 프로그램과 계약을 맺어서 비료, 살충제 등을 배분 및 판매하고, 농부들에게 회사가 제공하는 감자 씨앗을 구매하도록 하였다. 동시에 이 프로그램은 농부들에게 감자재배에 대한 기술적인 조언 및 지역농업기반 설립 등의 지원도 하였다. 2008년 펩시코는 약 15,000명의 감자재배 농부에게 날씨지수보험을 구매할 수 있도록 하는 선택권을 계약에 포함하여, 4,574명의 농부들이 보험을 구매하였다. 이 보험은 인도의 지역보험회사인 ICICI Lombard가 판매하였으며 인도의 민간기상기구인 WRMS(Weather Risk Management Services)가 관리하고 있다. 이 상품은 주로 감자재배에서 온도와 강수량과 관련된 병충해 및 가뭄 등에 대한 손실을 보상해주는 한편, 씨앗 구매, 비료, 보험 판매, 기술 제공등의 전반적인 농업서비스를 제공함으로써 지역사회의 역량 강화에도 도움을 주고 있다. 펩시코 농부들은 에이커당 11-14톤의 감자를 생산하는데 이는 다른 농부들이 에이커당 8-10톤을 생산하는 것에 비해 높은 생산량이다. 또한 보험은 온도가 10-20도 사이거나 상대습도량이 90%이상이 되면 보험금을 농민들에게 지불하고 있다. 왜냐하면 이 정도의 기후수준이면 감자 수확량이 40% 감소하기 때문이다.

인도 정부의 기후관측의 정확도는 30%의 수준이기 때문에, 날씨지수보험을 판매하는 것이 쉽지는 않았다. 따라서 펩시코의 지원에 따라서 WRMS는 400개의 지역기상관측소를 설립하여, 근방 20km지역의 농민들에게 문자메세지를 통해서 기후정보를 전달하는 노력을 하고 있다. 펩시코는 농작물 재배 이전에 가격을 설정하여 감자를 매입하기로 하고, 날씨 지수를 바탕으로 농민들에게 손실액을 지불하는 동시에, 씨앗과 비료를 적절한 시기에 전달함으써 농민들의 신뢰를 얻고, 농업생산량을 증진시키는데 일조하고 있다.

 

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그림 5. 펩시코가 감자 계약을 맺은 지역 : 갈색 (출처: WFP)

 

보험제공은 자선이냐? 비즈니스 모델이냐? (Philanthropy or Business Model?)

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이티오피아의 R4 같은 프로그램은 단순히 보험을 제공하는 것을 넘어서서 각종 농업관련 서비스 및 지역의 자원관리, 역량강화를 위한 통합적인 프로그램이다. 또한 이 프로젝트는 세계에서 가장 가난한 사람들을 대상으로 판매하는 것이기 때문에 보험을 구매할 수 없는 사람들로 하여금 공공노동 프로그램 같은 것에 참여하는 댓가로 보험을 구매할 수 있도록 해주고 있다. 이 사업에 대해 스위스 리의 대표는 "이 사업의 참여는 단순한 자선이 아니다. 기업은 사업의 사회적 효과에 대해서 인식하고 있으며, 동시에 새로운 시장에 대한 기회를 엿볼 수 있다. 기업의 사회적 책임(corporate social responsibility)은 더욱 기업을 발전시킬 수 있으며, 위험을 관리하는 체계를 개발하도록 유인하는 동시에 기후변화에 가장 취약한 계층을 기후변화의 협상과정에 참여할 수 있도록 하여 그들 스스로 의사결정을 할 수 있는 기회를 제공한다는 점에서 점에서 긍정적인 영향을 만들어갈 수 있다. 아직까지 이 분야에서 가난한 나라의 사람들의 참여비율은 낮지만 장기적으로 이들이 보험을 살 수 있을 만큼의 비싸지 않는 상품을 개발하는 것이 목표다"라고 하였다.

펩시코의 예에서 알 수 있듯이, 단순히 보험판매만으로 회사가 수익을 내는 구조는 쉽지 않다. 펩시코는 오랫동안 인도의 감자 재배 농가와 계약을 맺고 신뢰를 쌓으며, 감자수확량을 늘리기 위한 기술적 조언과 지역기반의 기상관측소의 설치 등을 실행해왔다. 이 과정을 통해서 감자수확량이 늘어나고, 비용이 줄어들며, 싼 값으로 감자를 공급받을 수 있는 연결통로가 만들어겼다. 이렇게 통합적인 농업과 기후와 관련된 체계를 통해서 회사는 수익을 얻고, 지역농부들도 일정 정도의 생활을 기후변화와 관계없이 유지할 수 있게 되었다.

날씨지수 보험개발에 적극적인 WFP와 IFAD(International Funding for Agriculture Development)의 전문가들 역시 날씨지수 보험은 성장하고 있고 취약계층 사람들의 생활을 개선할 수 있지만 금융상품과 민간영역과의 협력이 필요하며, 지역에 기반을 두어야만 한다고 말한다.

농업에 전적으로 의존하는 가난한 국가의 취약계층들에게 날씨지수보험은 하나의 대안이 될 수 있다. 이것은 기후변화, 환경재난에 대해서 이들이 빈곤해지는 것을 방어해 줄 수 있는 안전망의 역할을 할 수 있지만, 여전히 보험을 이들에게 팔기에는 많은 제약점이 있는 것은 사실이다. 필요하다면 어떻게 이러한 위험을 민간시장이 인도적인 정책과 가치를 바탕으로 시행 할 수 있는 것인가에 대한 논의가 이루어져야 할 것이다.

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[Researcher | IMPACT KNOWLEDGE] The reasonable man adapts himself to the world; the unreasonable one persists in trying to adapt the world to himself. Therefore, all progress depends on the unreasonable man.

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